Z TADEUSZEM SYRYJCZYKIEM, dyrektorem wykonawczym Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, rozmawia Andrzej Brzeziecki.
Tygodnik Powszechny z 28 listopada 2004 r.
– Jako minister reformujący polską gospodarkę po 1989 r. był Pan zwolennikiem tezy, że im mniej rząd ingeruje w sprawy gospodarki tym lepiej. Czy Strategia Lizbońska z ogromem zaleceń i dyrektyw nie stoi w sprzeczności z własnymi celami deregulacji?
– Czym innym są ingerencje w gospodarkę polegające na ręcznym sterowaniu, czyli psucie rynku, czym innym polityka gospodarcza i kontrolowana pomoc publiczna, a czym innym jeszcze funkcje regulacyjne państwa lub Unii Europejskiej. Wymuszone – na ogół wcale nie przez najbardziej potrzebujących, tylko przez najbardziej wpływowych lub hałaśliwych – zwolnienia od podatków i składek ZUS, umorzenia długów itp. obciążają jednych na rzecz drugich i raczej odwlekają konieczne zmiany niż cokolwiek poprawiają. Niestety do tego właśnie sprowadza się często polityka gospodarcza, gdyż rząd rzadko jest na tyle silny aby móc kierować środki na cele racjonalnie umotywowane na gruncie jakiejkolwiek doktryny ekonomicznej lub społecznej.
Jeżeli tworzymy programy zmian strukturalnych w danej branży – kolej, górnictwo – lub jakimś regionie, które kosztują, to ponosimy pewne ryzyko. Popierałem, a czasem i sam byłem promotorem takich programów. Skutek zależy od konsekwencji w ich wdrażaniu. Jej brak skutkuje marnowaniem pieniędzy podatnika. Konsekwencja pozwala na złagodzenie skutków przekształceń, które wymuszają zmianę pracy, czasem miejsca zamieszkania.
Zasady, które chronią
Czymś zupełnie odmiennym jest regulacyjna funkcja państwa. Rynki wielu usług i produktów działają zupełnie dobrze bez regulacji państwowej i jej wprowadzenie nikomu nie jest potrzebne. Jednak rynek usług telekomunikacyjnych, bankowych lub ubezpieczeń z różnych powodów wymaga regulacji, czasami skomplikowanej. Telekomunikacja, elektryczność, gaz, woda i kanalizacja to przykłady przemysłów, w których korzyść skali jest bardzo duża i zwiększanie produkcji oraz liczby klientów na ogół obniża koszty. Na rynku nieregulowanym dochodzi więc do szybkiego zmonopolizowania produkcji – jawnie albo poprzez zmowę producentów czy też dostawców. Ubezpieczenia i banki to przykład na to, że poziom informacji i szansa wystarczającej oceny jakości (pewności) firmy przez drobnego klienta może być mała i powstaje rażąca dysproporcja wiedzy i informacji pomiędzy różnymi uczestnikami rynku (np. drobnym ciułaczem i wielkim bankiem). W wymienionych przypadkach konieczne są regulacje i instytucje – urząd antymonopolowy, nadzór bankowy, urząd regulacji energetyki – nadzorujące ich przestrzeganie, aby rynek działał prawidłowo, a czasami, aby w ogóle zaistniał.
Ma to tym większe znaczenie, gdy punktem wyjścia jest monopol, jak w przypadku kolei w Polsce. Dlatego niektóre regulacje, np. dyrektywy UE dotyczące kolei, energii elektrycznej, gazu itp., liberalizują rynek, tradycyjnie zmonopolizowany, nie tylko w krajach z socjalistyczną przeszłością.
Jest jeszcze inna kategoria
regulacji, takich jak np. przepisy sanitarne, przepisy o lekach, o
bezpieczeństwie i higienie pracy, ochronie środowiska itd. Chronią
one pewne wartości podstawowe i narzucają uczestnikom rynku pewne ramy
działania. Rzecz w tym, aby istotnie chroniły zdrowie czy nawet życie
konsumenta, a nie stawały się czynnikami dodatkowych kosztów lub
zwiększenia ryzyka korupcji. W UE dojrzewa koncepcja dokonania
przeglądu regulacji pod tym katem, aby usunąć te, które rynek krępują,
spowalniają rozwój, ograniczają konkurencyjność, a nie są konieczne
dla ochrony określonych wartości.
– Swego czasu Rada Europejska ustaliła np., że do 2010 r. poziom
zatrudnienia krajach członkowskich UE powinien wynosić 70 proc., a
udział kobiet w rynku pracy 60 proc. Czy można jednocześnie stawiać na
konkurencję, likwidować monopole w takich sektorach jak koleje,
energetyka, telekomunikacja, a zarazem dekretować poziom zatrudnienia?
– To zależy od środków. Jeżeli realizujemy taką dyrektywę poprzez
rozwój biurokracji, podtrzymywanie nierentownych firm, zamówienia
publiczne na inwestycje, których społeczność nie potrzebuje to mamy
socjalizm i centralne planowanie w łagodnej formie. To, owszem, tworzy
ryzyko stagnacji.
Jeżeli jednak wskazujemy na
wnioski, które służą zwiększeniu konkurencyjności gospodarki i
zwiększeniu tempa wzrostu gospodarczego, tak aby wyprzedzić ubytek
zatrudnienia spowodowany wzrostem wydajności, to z tego nie wynika, że
należy tolerować niską efektywność. Strategia słusznie zauważa, że
Europie grozi załamanie równowagi gospodarczej, gdyż wskutek
nieodwracalnego trendu demograficznego pogarsza się proporcja pomiędzy
liczbą osób pracujących, a liczbą osób, które są na emeryturze lub
pobierają zasiłek. Dlatego konieczne jest zwiększenie okresu
aktywności zawodowej. Rządy nie mają odwagi powiedzieć, że wobec
zwiększenia długości
życia i równoczesnego zmniejszenia przyrostu naturalnego, konieczna
jest albo silna imigracja z innych regionów, albo podwyższenie wieku
emerytalnego. Ten problem, choć w mniejszym stopniu, dotyczy także
Polski i nowych członków UE. W ich przypadku dochodzi jeszcze czynnik
strukturalnego bezrobocia. W Polsce wskaźnik aktywności zawodowej jest
najniższy i składa się na niego duże bezrobocie, w tym wysoki udział
długotrwale bezrobotnych i ludzi młodych
Kto się boi reform
– W jakim stopniu wewnętrzne uwarunkowania państw członkowskich wpływają na niepowodzenia w realizacji Strategii. Kolejne monity stwierdzają opóźnienia głównie z braku woli rządów. Co stoi na przeszkodzie realizacji SL?
– Nie tylko kraje dokonujące transformacji ekonomicznej natrafiają na kłopoty w reformowaniu branż tradycyjnie państwowych i/lub zmonopolizowanych. Z polskiej perspektywy często nie dostrzegamy skali nacjonalizacji, która miała miejsce w Europie Zachodniej po II wojnie światowej, a w niektórych wypadkach wcześniej. Kolej w Polsce nacjonalizowały jeszcze państwa zaborcze przed I wojną światową. Dziś pozytywne doświadczenia w konkurencyjnych dziedzinach i w niektórych krajach (np. telefonia komórkowa lub elektroenergetyka w Wielkiej Brytanii) oraz trudności w zachowaniu równowagi budżetowej i chęć pozyskania kapitału prywatnego dla doinwestowania usług publicznych powodują, że Komisja Europejska i Rządy podejmują inicjatywy prywatyzacyjne i demonopolizację. Ale natrafiają na podobne problemy, jak i Polska. Reformy tych sektorów spotykają się ze sprzeciwem pracowników, którzy chcą zachować status pracowników państwowych, kadry kierowniczej, która próbuje zachować status quo, opinii publicznej, która nie jest pewna rezultatów oraz polityków, którzy to wszystko muszą brać pod uwagę, gdyż efekty osiągane w długim horyzoncie czasowym są mało przekonujące. Brak jest wystarczającej liczby zachęcających przykładów, jak np. w przypadku kolei.
– Właśnie: w 2000 r. postanowiono, że do roku 2008 powinno nastąpić całkowite otwarcie rynku międzynarodowych kolei. Jak ocenić postępy w liberalizacji transportu kolejowego na półmetku?
– Pouczającym przykładem jest Wielka Brytania, która stosunkowo wcześnie przeprowadziła liberalizację i prywatyzację kolei. Natrafiło to na sporą krytykę, ale w dużej mierze niemerytoryczną. Nie ma bowiem drugiego kraju w Europie, w którym nastąpiłby wzrost przewozów pasażerskich o 30 proc. – liczba pasażerów rocznie – lub o 40 proc. – liczba pasażerokilometrów na rok – w ciągu ostatnich 10 lat. Koleje brytyjskie omal osiągnęły rekordowe wyniki z lat 50. ubiegłego stulecia, kiedy to sieć kolejowa była większa i samochodów. mniej. Tak więc może wyspiarze na koleje narzekają, ale coraz częściej wybierają je jako sposób na dojazd do pracy lub podróży. I to mimo sporej konkurencji linii autobusowych. Jednak nie znaczy to, że kolej nie jest dotowana i silnie regulowana. Państwo ogłasza przetargi na koncesje, pytając kto lepiej – z mniejszą dotacją, z zachowaniem określonych standardów – obsłuży określoną linię lub sieć połączeń. W ten sposób siłami kapitału prywatnego dokonała się wymiana wagonów (pojawia się klimatyzacja, zanikają stare wagony z otwieranymi drzwiami). Ostatnia katastrofa miała miejsce po niemal trzech latach bez śmierci pasażera pociągu.
Natomiast jest prawdą, że wciąż nie znaleziono dobrego sposobu zarządzania infrastrukturą, okazało się że nie da się jej utrzymywać wyłącznie z opłat przewoźników, zwłaszcza po latach braku inwestycji. O ile nikt nie proponuje renacjonalizacji przewoźników, to wokół zarządzania torami, sygnalizacji itd. wciąż toczy się debata, a związki domagają się pełnej renacjonlizacji. Choć na prawdę nigdy nie została ona sprywatyzowana, obsługę powierzono prywatnym spółkom.
Spośród innych krajów UE chwalone są koleje szwedzkie, ale tam przewoźnik płaci minimalne opłaty za dostęp do torów, które państwo dotuje stosunkowo szczodrze. W Niemczech pojawili się konkurencyjni przewoźnicy, natomiast reforma dominującego operatora napotyka na opory, podobnie jak we Francji. Jednak w obu przypadkach parlamenty i rządy poddają krytyce fakt stosunkowo wysokich dotacji. Raport Komisji parlamentu francuskiego mówi nawet o „kawkowskich” przepływach finansowych.
Konsument skorzysta
– Jadąc polskimi pociągami najłatwiej zauważyć przepaść, jaka dzieli nas od krajów starej Unii. Niedawno kraje UE potwierdziły aktualność procesu lizbońskiego i postanowiono jedynie zmodyfikować Strategię na lata 2005-2010 by dostosować ją do potrzeb „25”. Czy jednak nie powinny istnieć dwie strategie – dla krajów dawnej UE i nowych członków, bo czy może istnieć jednolita strategia dla gospodarki np. Niemiec i Polski?
– Na wspólnym rynku rozwiązania muszą być wspólne. Przyjęcie nowych państw raczej pomoże w realizacji Strategii, gdyż są one otwarte na zmiany, a nade wszystko wprowadzają czynnik konkurencyjności. Nam nie jest potrzebna odmienna strategia, tylko równe warunki gry. Na razie nie słyszałem np. o dyskryminacji polskich firm w przetargach, ale jest to problem, skoro rząd brytyjski ostro skrytykował inne rządy za to, że tak regulują system zamówień, iż firmy zagraniczne nie mają w ich krajach szans. My też powinniśmy się zacząć mniej martwić o to, że u nas wygra firma zagraniczna, a bardziej o to, by nasze firmy nie odpadały w konkurencji do zamówień w innych krajach UE. Tam gdzie jest konkurencja, często już wygrywamy. Ale przetargi to nie jest nowy element. Strategia Lizbońska to np. także nowe technologie i innowacje oraz gospodarka oparta na wiedzy. W Polsce nie widać instytucji, która by pomagała naszym firmom w dostępie do venture- capital – kapitału wysokiego ryzyka.
– Czy założenia Strategii w przypadku Polski to nie czysta fikcja?
– Bez pieniędzy wiele się nie zmieni i pora zauważyć, że to właśnie infrastruktura jest przedmiotem odpowiedzialności państwa, w każdym razie w stopniu wyższym niż wiele innych spraw. Jeżeli chodzi o reformy instytucjonalne, to na tle krajów dokonujących podobnej transformacji wyglądamy nienajgorzej, chociaż nie w każdym przypadku można wystawić nam ocenę najwyższą. W tempie zmian na kolei wyprzedziła nas np. Rumunia. Uruchomiono tam już prywatne koncesje na nieopłacalnych – przynajmniej dla tradycyjnego przewoźnika – połączeniach lokalnych.
Systematyczny przegląd sytuacji w poszczególnych sektorach to osobny temat. EBOiR, w którym reprezentuję Polskę, opublikował kilka dni temu doroczny raport o transformacji, w którym są konkretne oceny każdego kraju w poszczególnych obszarach. Polska wypada nienajgorzej, ale są zaległości.
– Strategia zakłada też utworzenie jednego rynku transportu powietrznego i energetycznego. Czy Polska jest do tego gotowa?
– W sensie prawnym i instytucjonalnym – tak. W energetyce to nawet bardziej niż Francja. Na jednolitym rynku polski konsument z pewnością skorzysta. Pytanie, jak sobie poradzą z konkurencją rodzimi producenci i dostawcy energii. Co do tego poglądy specjalistów są zróżnicowane. Natomiast rynek lotniczy już się otworzył i pasażerowie z tego korzystają. Z Krakowa do Londynu latają już 4 linie lotnicze. LOT na razie sobie radzi, ale przykłady innych krajów pokazują, że tradycyjni przewoźnicy miewają kłopoty.
– Jednym z jaśniejszych punktów realizacji założeń Strategii w UE jest rynek telekomunikacji, gdzie odnotowywany jest wysoki wzrost – głównie dzięki telefonii komórkowej. Jak na tym tle wygląda Polska z niemal fikcyjną konkurencją i w efekcie wysokimi cenami usług?
– W Polsce podstawowym problemem jest efektywna demonopolizacja telefonii przewodowej i dostępu do Internetu. Pod tym względem regulacje okazały się za słabe – np. w kwestii naliczania rachunków za operatorów telefonii międzymiastowej, co położyło konkurencję. Z tego punktu widzenia trudno sobie wyobrazić, że British Telecom musi umożliwiać różnym operatorom Internetu szerokopasmowego i wykorzystanie linii swojego abonenta telefonicznego jeśli ten wybrał któregoś z nich. I to mimo, że BT też świadczy taką usługę! Musi więc wykonać pewną pracę na rzecz konkurenta. Gdy kupuję dostęp do Internetu od operatora X, zgłaszam to i po kilku dniach na swojej linii telefonicznej BT mam szerokopasmowy dostęp do Internetu od X-a. W tym celu BT musi podłączyć na swojej centrali odpowiedni filtr i poprzez niego skomunikować moją linię telefoniczną (własność BT!) z X-em.
– W jakie grupy zawodowe, biznesowe uderzy pełna realizacja Strategii? Czy pociągnie za sobą zwolnienia np. na kolei czy w liniach lotniczych?
– Strategia Lizbońska rozumiana jako całokształt środków powinna raczej zmniejszyć bezrobocie, gdyż poprawa konkurencyjności gospodarki powoduje powstawanie miejsc pracy, chociaż po drodze następują zmiany strukturalne, które wymuszają zwolnienia. Na pewno LOT i lotniska będą musiały podwyższyć wydajność pracy. Ale warto sobie uświadomić, że Europa wchodzi obecnie w etap, który Stany Zjednoczone przeszły kilkanaście lat temu – deregulacji rynku lotniczego. Zgodnie z tym co powiedziałem na początku, potrzebna była w tym celu deregulacja, a więc zniesienie koncesji, czyli de facto zakazu uruchamiania nowych połączeń bez zgody państwa. Było to często warunkowane nienaruszaniem interesu istniejących przewoźników. W praktyce wyglądało to tak, że np. jakieś linie lotnicze chciały latać do Polski, ale LOT nie latał do rodzimego kraju tych linii i wcale nie zamierzał takiej usługi świadczyć. I aby uruchomić połączenie z Polską, owe linie musiały płacić LOT-owi za „utracone zyski” – rzekomo utracone, bo LOT, przecież wcale tam latać nie chciał!
Ale potrzebna jest też regulacja – przepisy które zobowiązują port lotniczy do jednakowego traktowania wszystkich przewoźników. W przeciwnym razie nadal nie będzie konkurencji. W USA skutkiem takich zmian było udostępnienie komunikacji lotniczej dla ludzi średnio zamożnych – korzystanie z samolotu przestało być usługą elitarną, dostępną tylko dla najbogatszych i dla latających na koszt pracodawcy. To samo dzieje się teraz w UE i w Polsce. Jest to następstwo podpisania umowy „otwartego nieba”, co jest dość luźno związane ze Strategią Lizbońską. Być może LOT będzie musiał zmniejszyć zatrudnienie, ale od LOT-u zależy jaką część tego rynku przejmie. Jeżeli potrafi, to raczej będzie zatrudniać niż zwalniać. Jednak komfort zarządzania i pracy z czasów monopolu nie wróci.
– W Polsce likwidacja monopoli wiąże się głównie z prywatyzacją – z
tą
akurat problemy mamy takie, jak w przypadku Orlenu. Jak temu zapobiec?
– Przede wszystkim przestrzegać dekalogu. Zwłaszcza przykazań 7 i 8.